Przepisy imigracyjne są zmieniane bardzo często, w zależności od sytuacji krajowej i światowej, oraz od siły jakichś ważnych grup nacisku: związków zawodowych, środowisk etnicznych, albo potężnych ośrodków lobbyngowych. Pomimo prób szczegółowego skodyfikowania wszystkiego co dotyczy imigracji, istniejące przepisy nie zawsze są w stanie sprostać sytuacjom, których autorem jest samo życie. Dlatego oprócz przepisów, w USA istnieje jeszcze jedna możliwość: Private Bill.
Sasja Kongresu Zdjęcie: Nancy Pelosi
Private Bill - czyli Ustawa Prywatna - nie jest procesem imigracyjnym, lecz projektem ustawy prezentowanym przez członka Izby Reprezentantów albo Senatora w sprawie dotyczącej jednej osoby, grupy osób, przedsiębiorstwa lub obszaru, co odróżnia ją od ustawy publicznej, która po zatwierdzeniu staje się prawem obowiązującym wszystkich. Ustawa Prywatna może dotyczyć czegokolwiek i przyznawać jakieś niespotykane przywileje na stałe, albo ustalać jakąś jednorazową korzyść. Po zatwierdzeniu w normalnym procesie legislacyjnym - przegłosowaniu w obu izbach Kongresu i podpisaniu przez urzędującego prezydenta - Private Bill staje się prawem tak samo jak każde inne prawo, dotyczny jednak tylko konkretnej grupy lub zagadnienia, albo nawet pojedynczej osoby. Private Bill jest wyjątkiem od zasady, że prawo powinno jednakowo obowiązywać i traktować wszystkich, ale zastosowanie takiego rozwiązania jest nieuniknione, zwłaszcza w sprawach imigracyjnych: prywatna ustawa przyznająca stały pobyt cudzoziemcowi, który nie może go dostać w żaden inny sposób, nie może być stosowana do wszystkich (stałych rezydentów czy obywateli). Istnienie tej formy jest ważne przynajmniej z dwóch powodów: umożliwia ona indywialne załatwienie sprawy, dla której nie istnieją odpowiednie przepisy, oraz uśwaidamia członkom Kongresu, że istnieją obszary wymagające uwagi i szczególnej analizy. Kilka albo kilkanaście nowych projektów Private Bills dotyczących podobnych zagadnień świadczy o tym, że powinny one być przeanalizowane pod kątem zmiany lub stworzenia nowych, stałych przepisów prawnych.
Private Bill jako forma legislacyjna opiera się na Artykule 1 Konstytucji, która stwierdza, że twórcą wszelkich praw i ustaw jest Kongres USA, oraz na pierwszej poprawce do Konstytucji, która stwierdza, że: "Kongres nie może stanowić ustaw wprowadzających religię lub zabraniających swobodne wykonywanie praktyk religijnych; ani ustaw ograniczających wolność słowa lub prasy, albo naruszających prawo do spokojnego odbywania zebrań i wnoszenia do rządu petycji o naprawę krzywd.". ("Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances."). Najważniejsza jest ostatnia część: " i wnoszenia do rządu petycji o naprawę krzywd". Paragraf 8 Artykułu 1 wspomina też o obowiązku Kongresu spłacania długów. W ocenie konstytucjonalistów, długi to nie tylko zobowiązania monetarne, ale również moralne, co obejmuje zadośćuczynienie krzywd.
Przez ponad 200 lat Private Bill była najczęściej stosowaną formą przedstawiania projektów nowych ustaw i ich uchwalania w Stanach Zjednoczonych i do dziś stanowi integralną część amerykańskiego procesu legislacyjnego. 24 września 1789 roku, obradujący w budynku Congress Hall w Philadelphi Pierwszy Kongres Stanów Zjednoczonych, zatwierdził pierwszą Ustawę Prywatną nowego państwa. Podpisany przez George'a Washington'a "An Act to Allow the Baron de Glaubeck the Pay of a Captain in the Army of the United States", pozwalał na wypłacenie niemieckiemu Bronowi de Glaubeck, zaległych zarobków za 17 miesięcy służby w amerykańskiej armii w stopniu kapitana.
Liczba proponowanych ustaw utrzymuje się od kilkuset lat na zbliżonym poziomie. Każdego roku mniej więcej tyle samo projektów trafia do rozpatrzenia, ale liczba przedstawianych ustaw prywatnych gwałtownie spadła. Podczas Pierwszego Kongresu w Philadelphii w 1789 przwedstawiono łącznie 180 projektów ustaw, z czego 5 jako ustawy prywatne. W latach 1917 do 1971 podczas większości sesji uchwalano setki takich ustaw. 59-ty kongres USA w 1905/1906 uchwalił aż 6, 249 ustaw prywatnych. Na przestrzeni lat, Kongres zatwierdził łącznie ponad 7 tysięcy ustaw prywatnych dotyczących spraw imigracyjnych. Pomiędzy rokiem 1942 a 2003 zlożono ponad 60 tysięcy projektów ustaw prywatnych dotyczących spraw imigracyjnych, z czego Kongres zatwierdzil tylko 6,761. 109-ty Kongres USA w 2007 roku zatwierdził tylko jedna taką ustawę spośród 77 przedstawionych do rozpatrzenia. Głównym powodem spadku liczby projektów ustaw prywatnych jest fakt, że w 1971 roku Kongres przekazał nowe uprawnienia agencjom federalnym, które odtąd uzyskały prawo decydowania w sprawach wyjątkowych i w sytuacjach odstępstw od przepisów, co dawniej wymagałoby procesu legislacyjnego. Nie bez znaczenia była też akcja FBI w grudniu 2010, polegająca na wręczeniu łapówek kongresmanom i senatorom za "załatwienie" ustawy prywatnej dla kilkunastu multi-milionerów z Bliskiego Wschodu, kórzy nie mogli uzyskać pobytu w USA w inny sposób. Akcja była prowokacją, w wyniku której jeden senator i kilku kongresmanów pożegnało się ze stanowiskiem i trafiło za kratki. "Sting Operation" FBI okazał się tak skuteczny, że liczba zatwierdzonych ustaw prywatnych w sprawach imigracyjnych spadła do zera. Tylko jedna taka ustawa została zatwierdzona w 2012.
21 sierpnia 2012 odbyły się pierwsze przesłuchania w sprawie Ustawy Prywatnej zgłoszonej przez demokratycznego senatora z Michigan Carla Levine'a, na rzecz przyznania stałego pobytu nigeryjskiemu studentowi medycyny Sopuruchi Chukwueke, którego wiza straciła ważność dziesięć lat wcześniej. Chukwueke jako diecko padł ofiarą szczególnie rozległego tumora na twarzy i głowie. Lekarz w rodzinnej osadzie Ovim w Nigerii powiedział jego matce, że nie da się wyleczyć jej syna i że powinien być utopiony. Katolickie zakonnice z misji w Ovim wystarały się dla niego o wizę i pomoc finansową od organizacji charytatywnych i Chukwueke znalazł się w USA na leczeniu. Przeszedł tu łącznie siedem operacji, skończył szkołę średnią i uzyskał stopień bachelor's z biochemii i biologii, a w 2011 został przyjęty na wydział lekarski Uniwersytetu w Toledo, Ohio, pod warunkiem, że przedłoży dowód legalnego pobytu w USA. 18 grudnia 2012 Ustawa Prywatna została zatwierdzona przez Kongres i przekazana do prezydenta. Barack Obama podpisał ją 29 grudnia 2012 roku.
Obecnie Private Bill jest stosowana rzadko i przeważnie w sprawach imigracyjnych, w których z jakichś powodów nie da się zastosować żadnego z istniejących przepisów. Private Bill to najczęściej "ostatnia deska ratunku", używana w sytuacjach, kiedy zawiodły wszystkie sposoby i wykorzystano wszystkie możliwości. Jest rozwiązaniem niezwykłym stosowanym tylko w sytuacjach nietypowych, dla których albo nie istnieje stosowny przepis, albo których zastosowanie prowadzi do paradoksalnych lub szkodliwych efektów. Private Bill jest wyjątkiem w prawie ogólnym, a nie jego normalną częścią, ponieważ zatwierdzone w ten sposób nowe prawo nie jest uniwersalne - nie dotyczy wszystkich.
Kto może wystąpić o zatwierdzenie Ustawy Prywatnej
- Projekt ustawy prywatnej musi zostać zgłoszony przez senatora albo członka Izby Reprezentantów, który staje się jej sponsorem;
- Ustawa może być napisana przez adwokata imigranta albo przez biuro członka Kongresu;
Wymagania
- Osoba ubiegająca się o stały pobyt w ramach Ustawy Prywatnej musi spełniać wymagania pojęcia "hardship", ponieważ ustawa jest w pewnym sensie zadośćuczynieniem za doznane krzywdy (pomimo, że rząd w żaden sposób ich nie spowodował);
- Wszystkie metody uzyskania stałego pobytu legalnymi drogami, łacznie z przyznaniem statusu ze względów humanitarnych, musiały były zostać wyczerpane i cudzoziemiec nie może już skorzystać z żadnycvh praw, przepisów ani postanowień;
- Muszą istnieć jakieś powody (np. kalectwo, lęk przed powrotem do kraju pochodzenia, zasiedzenie od dziecka, itd.), które uzasadnią w oczach senatorów i reprezentatów decyzję pozytywną;
- Aplikant musi mieć sponsora w postaci zainteresowanego sprawą i zdecydowanego do współpracy kongresmana, który stanie się sponsorem ustawy, i który przedstawi ją w swojej izbie pod głosowanie;
- Musi istnieć ogólne przychylne nastawienie co może zaowocować pomyślnym głosowaniem w obu izbach Kongresu co można osiągnąć poprzez media, spotkania i ogólne pozytywne nagłośnienie sprawy cudzoziemca.
Proces
Proces zaczyna się od znalezienia członka Izby Reprezentantów lub senatora, który uzna problem za wart przeprowadzenia procesu legislacyjnego w Kongresie. Procedura jest prowadzona identycznie jak w przypadku każdej innej ustawy i może wymagać przesłuchań, udziału komisji, itd.
Dokumentacja
Zatwierdzona ustawa prywatna najczęściej pozwala na legalizację w ramach jakiejś kategorii imigracyjnej, robiąc wyjątek w jej postanowieniach. Sam proces zgłoszenia i ew. zatwierdzenia ustawy prywatnej wymaga ogromnej dokumentacji, często opinii i komentarzy specjalistów, itd. Tylko doświadczony prawnik albo/oraz biuro przedstawiciela Kongresu, może bliżej określić jaka dokumentacja może być wymagana.
Podsumowanie
Ustawa Prywatna to rzeczywiście "ostatnia deska ratunku", której chwytają sie tylko desperaci. Świadczą o tym choćby liczby składanych projektów i zatwierdzanych ustaw. Złożenie takiego projektu oznacza też konkretne i wymierne niebezpieczeństwo dla samego zainteresowanego, który o swoim istnieniu po raz kolejny informuje władze - i to w sposób szczególnie spektakularny - ale także dla jego rodziny, jeżeli przebywa wraz z nim w USA i władze o nich jeszcze nie wiedzą, ponieważ rodziny rzadko mogą skorzystać z Private Bill, ale tak samo jak główny aplikant - "kwalifikują" się do deportacji.
Sam proces to zresztą całkiem osobna batalia: wyścig z czasem, z ludzką niechęcią, niewiedzą, indolencją i egoizmem. Trudno znaleźć kongresmana czy senatora, który zechce zajmować się sprawą jakiegoś imigranta - powiedzmy z Wybrzeża Kości Słoniowej albo z jakiejś Polski - i nic z tego nie mieć. Rozmawiamy o politykach, dla których głownym zajęciem jest utrzymywanie się w rankingach wyborców (do czego historia skrzywdzonego w dzieciństwie imigranta, który spełnił swój "American dream" jest bardzo przydatna), oraz zachowanie mocnej pozycji wśród kolegów (czemu niepopularna ustawa może przeszkadzać). Tak czy owak, sam senator czy członek Izby Reprezentantów żadnej ustawy nie przepchnie, nawet gdyby piał z zachwytu nad propozycją i płakał żywymi łzami nad krzywdą nielegalnego imigranta. Musi więc uzyskać dla swojej ustawy poparcie większości kolegów. Musi to więc być coś szczególnie "hot" co przyciągnie innych, albo musi to być jakiś dobry interes, który opłaci się wszystkim zainteresowanym. Poza tym wszystkim, niektórzy ustawodawcy z zasady nie załatwiają takich spraw, albo nie mogą znieść samej idei Private Bill, albo wreszcie mają negatywne nastawienie do imigrantów.
Private Bill jest najbardziej kompleksową akcją wymagającą poświęcenia wielu ludzi przez bardzo długi okres czasu, wymagającą koordynacji oraz poparcia członków Kongresu USA. Akcją wymagającą też sporych pieniędzy, współpracy z organizacjami, mediami i innymi środowiskami. Efekt nawet najlepiej przeprowadzonej akcji przygotowawczej oraz samej ustawy - jest kompletnie nie do przewidzenia (w większości przypadków negatywny), bez względu na włożony w nią wysiłek.
